por Peter Elkin, 1 de junio de 2022
La perspectiva sonaba alarmante. El despliegue de la nueva tecnología inalámbrica en todo el país estaba previsto para enero, pero el sector de la aviación advirtió de que causaría una verdadera catástrofe: las señales 5G de las nuevas redes de banda C podrían interferir con los equipos de seguridad de los aviones, haciendo que estos se precipitaran desde el cielo o se salieran de las pistas a toda velocidad. Los expertos en aviación advirtieron de "fallos catastróficos que provocarían múltiples muertes".
Para evitar el posible desastre, la Administración Federal de Aviación preparó drásticas medidas preventivas que cancelarían miles de vuelos, dejando en tierra a los pasajeros de costa a costa y dejando inmovilizados los envíos de mercancías. "El comercio de la nación se paralizará", predijo el grupo comercial de las aerolíneas.
El 18 de enero, tras unas negociaciones de infarto en las que participaron directores generales, un secretario del gabinete y asesores de la Casa Blanca, un acuerdo de última hora evitó estas amenazas de cataclismo aéreo. Verizon y AT&T acordaron no activar más de 600 torres de transmisión 5G cerca de las pistas de 87 aeropuertos y reducir la potencia de otras.
Se evitó el desastre. Pero el hecho de que haya estado tan cerca ha sido estremecedor. ¿Cómo es posible que una mejora tecnológica planificada desde hace tiempo haya desembocado en un enfrentamiento que parecía amenazar la seguridad pública y una de las mayores industrias del país? Las razones son numerosas, pero es innegable que el nuevo despliegue de la 5G representa una debacle épica por parte de múltiples agencias federales, el equivalente normativo de una serie de jugadores de fútbol de 300 libras que tantean torpemente el balón mientras éste rebota alocadamente dentro y fuera de sus brazos.
Más que nada, un examen profundo del fiasco revela profundos fallos en dos agencias federales -la Comisión Federal de Comunicaciones y la FAA- que se supone que sirven al interés público. En el caso de la FCC, la agencia no sólo defendió los intereses de la industria de las telecomunicaciones, sino que adoptó su visión del mundo, despreciando las señales de riesgo y haciendo casi imposible la cooperación y el compromiso. En el caso de la FAA, la agencia permaneció inexplicablemente en silencio y observó pasivamente los preparativos para la 5G durante un período de años, incluso cuando la industria de la aviación hizo sonar advertencias cada vez más graves de que las nuevas redes podrían poner en riesgo la seguridad aérea.
Este es el alarmante panorama que se desprende, con nuevos detalles, de las entrevistas con 51 participantes y observadores del despliegue de la 5G, junto con una revisión de miles de páginas de documentos. Los problemas han estado presentes en las administraciones republicana y demócrata. El proceso se torció por primera vez con el presidente Donald Trump. Luego se enconó bajo la administración del presidente Joe Biden -que el informe de ProPublica muestra que impidió el trabajo de la FAA cuando finalmente decidió actuar- hasta que una crisis obligó a intervenir.
Por ahora, la tregua entre la FCC y las empresas de telecomunicaciones, por un lado, y la FAA y las empresas de aviación, por otro, se mantiene. Las partes han atenuado en su mayoría su retórica hostil, han emitido notas esperanzadoras de "coexistencia" y han empezado a colaborar. La FAA está permitiendo a las empresas de telefonía móvil encender poco a poco más torres 5G mientras los aviones siguen volando en su mayoría. (Unos mil aviones regionales, utilizados en su mayoría por JetBlue, American, Delta y United, tienen actualmente prohibido aterrizar en condiciones de baja visibilidad en muchos aeropuertos por temor a las interferencias de los equipos).
Pero los problemas subyacentes están lejos de resolverse. Las empresas de aviación dicen que necesitan mucho más tiempo -quizás dos años o más- para actualizar o sustituir todos los equipos vulnerables a las interferencias del 5G, según Bob Fox, un piloto de United Airlines que ahora ejerce de coordinador nacional de seguridad de la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas, un actor clave en el drama.
A las empresas de telecomunicaciones no les interesa un plazo tan largo: Su acuerdo con el gobierno expira el 5 de julio y no se han comprometido a ampliar las restricciones de sus torres más allá de esa fecha. Las empresas se han mostrado dispuestas a llegar a compromisos a corto plazo, pero también han dado muestras de frustración por no poder resolver el proceso.
Por su parte, la FCC parece agraviada. Culpa de forma abrumadora a la agencia de aviación de los problemas y, al mismo tiempo, dice que está cooperando con la FAA, mientras sigue insistiendo en que cualquier afirmación de que la 5G amenazará a los aviones es pura especulación. La retórica de la jefa de la FCC es casi idéntica a la de la industria que regula. El mes pasado, Jessica Rosenworcel, la presidenta de la FCC nombrada por Biden, desestimó las preocupaciones de la aviación como, en efecto, un chantaje, una estratagema para conseguir que las empresas de telecomunicaciones financien una actualización nacional de los equipos de los aviones. Refiriéndose a los dispositivos de seguridad aérea que, según el sector de la aviación, podrían verse comprometidos por el 5G, dijo en una entrevista con ProPublica: "¿Alguien ha calculado el coste de la sustitución del altímetro?"
Y pronto podría surgir todo un nuevo conflicto entre las telecomunicaciones y la aviación. T-Mobile y otras compañías de telefonía móvil han recibido la aprobación para desplegar un servicio 5G adicional a finales de 2023, utilizando una frecuencia de banda C aún más cercana a la utilizada por los equipos de seguridad de los aviones. Al igual que otros participantes en el proceso, T-Mobile dice estar comprometida con la seguridad y con encontrar una solución razonable. Pero si ese despliegue se desarrolla de una manera que se parece a la última en lo más mínimo, una solución razonable puede ser imposible.
Hubo un tiempo, hace un siglo, en el que la radio era la tecnología más novedosa del país. Las emisoras brotaban por todas partes y utilizaban habitualmente las mismas frecuencias. El resultado fue un caos electrónico: La programación era interrumpida regularmente por emisoras rivales, charlas de la policía y aficionados. La legislación del Congreso lamentaba "el caos actual de bandas de jazz, sermones, informes de cosechas, servicios deportivos, conciertos y demás que se emiten simultáneamente en las mismas longitudes de onda". En un caso célebre, un rico presidente de un banco de Illinois obtuvo una orden judicial contra un joven de 18 años de la localidad cuyas transmisiones de radio le habían impedido escuchar las emisiones de los resultados de la noche electoral en su casa.
Había una necesidad crítica por parte de un árbitro neutral que tomara decisiones sobre quién podía ocupar qué parte de las ondas. Todo esto llevó a la creación de una agencia federal para regular la radio, que finalmente se transformó en la FCC en 1934. Gran parte de su misión, como dijo la nueva agencia al Congreso, era hacer "una distribución equitativa de las frecuencias... a medida que aumenta la congestión".
La evolución de la tecnología en los 88 años siguientes puede entenderse como una serie de batallas por las ondas. Prácticamente todas las tecnologías de comunicación importantes, desde la televisión y los satélites hasta los teléfonos móviles y el GPS, han necesitado ancho de banda. La FCC estaba allí para repartir frecuencias y arbitrar los conflictos. En muchas de las decisiones había enormes intereses financieros. Impulsaron industrias enteras, mientras sepultaron o transformaron otras.
A medida que más y más tecnologías se agolpaban en un conjunto finito de frecuencias, las oportunidades de que una tecnología interfiriera con otra no hacían más que aumentar. A mediados de la década de 1990, la nueva tecnología de telefonía digital provocó involuntariamente un zumbido en algunos audífonos, mientras que las interferencias de las radios de la policía provocaban a veces que las sillas de ruedas eléctricas aceleraran o frenaran aleatoriamente, provocando graves lesiones. En 2010, el cambio a la televisión digital exigió la sustitución de los micrófonos inalámbricos utilizados por los actores en los espectáculos de Broadway, los árbitros en los partidos de la NFL y los pastores en los servicios religiosos dominicales.
Cuando se acercó la 5G, la FCC había desarrollado hace tiempo un reconocido sistema de venta de espectro -áreas reservadas de las ondas- para uso comercial, que generaba grandes sumas de dinero para el gobierno federal: las subastas públicas. La primera subasta de este tipo se celebró en 1994. A lo largo de los años siguientes, la FCC utilizó con éxito el proceso 110 veces, recaudando más de 233.000 millones de dólares. El sofisticado formato de las subastas contribuyó a que dos economistas de Stanford que las diseñaron recibieran el Premio Nobel.
Pero la administración Trump no parecía inicialmente inclinada a dejar las decisiones sobre el 5G a la FCC. La administración vio la quinta generación de tecnología celular, con sus velocidades más rápidas y eficiencias de automatización para la industria, como su mayor iniciativa de comunicaciones.
Los altos funcionarios de Trump veían la tecnología a través del prisma de la competencia con China. Muchos miembros de la administración también expresaron su temor de que Huawei Technologies, un fabricante dominante de hardware 5G, pudiera ser un canal para la vigilancia del gobierno chino, lo que supondría una amenaza para la seguridad nacional. (Huawei siempre ha negado tales afirmaciones). Los lugartenientes de Trump comenzaron a utilizar un grito de guerra nacionalista: Estados Unidos tenía que "ganar la carrera hacia el 5G" contra China.
La administración Trump viró en múltiples direcciones en busca de ese objetivo. En enero de 2018, funcionarios del Consejo de Seguridad Nacional hicieron circular un plan para crear una red 5G administrada por el gobierno. Esta idea fue desechada casi tan pronto como se propuso, en medio de las críticas de que esto constituiría el socialismo.
Otros en la órbita de Trump también propusieron ideas. El fiscal general William Barr sugirió en un momento dado que el gobierno estadounidense, en aras de desarrollar redes 5G sin China, comprara participaciones de capital en Nokia y Ericsson, las empresas europeas de equipos de telecomunicaciones. Personas de confianza de los republicanos, como el consultor Karl Rove, el ex presidente de la Cámara de Representantes Newt Gingrich y el director de la campaña de Trump, Brad Parscale, promovieron una asociación en la que el Departamento de Defensa alquilaría el espectro no utilizado a Rivada Networks, una empresa respaldada por el donante del Partido Republicano Peter Thiel. Un portavoz de la campaña de Trump apoyó este planteamiento y la Casa Blanca lo rechazó de inmediato. El propio Trump declaró que el plan 5G de la administración debería ser "impulsado y dirigido por el sector privado."
Finalmente, la Casa Blanca pasó a otras obsesiones. La FCC, y su presidente, se convirtieron en el motor de la carrera hacia el 5G. El descarado líder de la agencia, de 44 años cuando asumió el cargo en 2017, era Ajit Pai. Había sido comisionado de la FCC antes de ser ascendido por Trump. La agencia de Pai ha sido legendariamente amigable con las empresas que regula, con comisionados y personal clave que se mueven rutinariamente hacia y desde puestos lucrativos en la industria. El propio Pai pasó dos años al principio de su carrera como abogado interno de Verizon y posteriormente trabajó en un bufete de abogados que prestaba servicios a clientes de telecomunicaciones. Desde que dimitió al final de la administración Trump, Pai se ha trasladado a una empresa de capital privado cuya cartera incluye empresas de telecomunicaciones y banda ancha.
En la FCC, Pai se unió a las compañías de telefonía móvil en la evangelización del 5G. La convertiría en la iniciativa central de su mandato. Un rápido despliegue, proclamó Pai, "transformaría nuestra economía, impulsaría el crecimiento económico y mejoraría nuestra calidad de vida". Citaba con frecuencia un informe que proclamaba que la 5G podría crear hasta 3 millones de nuevos puestos de trabajo en EE.UU. y 500.000 millones de dólares de crecimiento económico, sin señalar que esas cifras tan halagüeñas procedían de un estudio encargado por el grupo de presión de la industria de telefonía móvil.
Bajo el mandato de Pai, el camino hacia la 5G siguió inicialmente en zigzag. Después de que la Casa Blanca abandonara el plan central, la FCC tomó una nueva dirección, una que pondría a unas cuantas empresas extranjeras de satélites a cargo del proceso. La cuestión era la llamada banda C, una parcela de terreno inalámbrico que se considera el punto ideal para el 5G. Las empresas de telefonía móvil codiciaban el espectro de la banda C por su capacidad de transmitir grandes cantidades de datos rápidamente a largas distancias; esto maximizaría las velocidades de la 5G y minimizaría el número de costosas torres de telefonía móvil y transmisores que las empresas necesitaban.
Ese espectro era propiedad del gobierno federal. Pero en ese momento estaba siendo utilizado con el consentimiento del gobierno, de forma gratuita, por cuatro empresas extranjeras de satélites que retransmitían señales de radio y televisión en todo el mundo. Viendo la oportunidad, las empresas se unieron y presentaron una propuesta audaz: Ellos, los usuarios que no pagaban alquileres del espectro, lo venderían a las empresas de telefonía móvil de Estados Unidos y se quedarían con la mayor parte de las decenas de miles de millones de dólares previstos. (Aceptaron hacer una contribución voluntaria al Tesoro federal con los ingresos). Esta "solución basada en el mercado", según las empresas de satélites, sería la forma más rápida de poner en marcha las redes 5G.
Pai consideró seriamente este planteamiento durante un año. El plan acabó por desvanecerse ante la feroz oposición encabezada por el senador republicano de Luisiana John Kennedy, que expresó su indignación por el hecho de que las empresas de satélites extranjeras se llevaran la mayor parte del dinero de la venta del espectro del gobierno estadounidense.
La FCC se vio obligada a volver a su enfoque tradicional: una subasta pública de espectro, en este caso para una gran parte de la banda C. La agencia decidió que los adjudicatarios pagarían a las empresas de satélites hasta 14.700 millones de dólares por desocupar rápidamente esas frecuencias y reconvertirlas en otras diferentes. Con ello, la agencia esperaba evitar las costosas y largas demandas de las empresas de satélites.
El pago de 14.700 millones de dólares resultaba asombroso, pero era una práctica aceptada por la FCC para compensar a las empresas afectadas por sus intervenciones en el espectro. Sin embargo, la agencia no tomó tales disposiciones para otro grupo que advertía de consecuencias mucho más graves: la industria de la aviación estadounidense.
La batalla que amenazaba con dejar en tierra a la aviación estadounidense se centró en un dispositivo electrónico del tamaño de una tostadora. Llamado radioaltímetro, se utiliza para controlar la altitud de un avión durante el despegue y el aterrizaje.
Los radioaltímetros, que se convirtieron en equipo estándar a principios de la década de 1970, funcionan haciendo rebotar una señal electrónica en el suelo, enviando sus lecturas instantáneamente a la cabina. Esto es importante para los aterrizajes con poca visibilidad, de noche o con mal tiempo. También es importante en otras ocasiones: Los radioaltímetros de muchos aviones comerciales transmiten sus datos a los sistemas automatizados de navegación y prevención de accidentes, y a veces controlan los motores y los sistemas de frenado. Unos 50.000 aviones y helicópteros en Estados Unidos llevan radioaltímetros.
La preocupación de la industria de la aviación por el peligro de los fallos de los radioaltímetros se basa inevitablemente en el Boeing 737 de Turkish Airlines que se estrelló en 2009 al intentar aterrizar en Ámsterdam. Murieron nueve pasajeros y miembros de la tripulación. Una investigación reveló que la catástrofe se originó por el mal funcionamiento de un altímetro, cuyas lecturas defectuosas provocaron que el acelerador automático del avión cortara la energía durante la aproximación al aterrizaje final.
Los planes de la FCC de utilizar la banda C para el 5G reavivaron estos temores. El problema era que la parte superior de la banda C es donde operan los radioaltímetros, lo que hacía temer que las transmisiones 5G cercanas les hicieran emitir lecturas falsas o dejaran de funcionar. Dado que la mayoría de los altímetros se construyeron e instalaron hace décadas, cuando no había nada ruidoso en su vecindario electrónico, no se habían diseñado para filtrar las emisiones del 5G.
Las peleas por los esfuerzos de la FCC para hacinar a cada vez más usuarios en un espectro limitado se hicieron inusualmente comunes, y acaloradas, durante el régimen de Pai, y no fue sólo la industria de la aviación la que protestó. Otras órdenes que concedían a las empresas de telecomunicaciones varias frecuencias de 5G suscitaron quejas de que perturbarían las redes utilizadas para las comunicaciones por satélite, la predicción meteorológica, la agricultura, los coches autónomos, los servicios de posicionamiento global y los sistemas de armas militares. Una de las acciones de la FCC, que todavía se está debatiendo, suscitó la oposición de 14 agencias y departamentos federales. Una y otra vez, la FCC, respaldada por la Casa Blanca de Trump, desechó esas peticiones. "Las agencias que planteaban sus preocupaciones sobre el impacto del 5G eran como si fueran acribilladas por la FCC", según un antiguo funcionario de alto nivel de Trump involucrado en las disputas sobre el espectro.
A partir de 2018, más de una docena de grupos y empresas de aviación dijeron a la FCC que les preocupaba que la interferencia con los radioaltímetros pudiera causar un accidente aéreo mortal. Instaron a la agencia a trabajar con la FAA y retrasar una subasta hasta que se haya identificado y eliminado cualquier riesgo. Los responsables de la industria de la aviación también argumentaron que las empresas de telecomunicaciones, o el Tesoro, deberían financiar miles de millones de dólares en mejoras de los altímetros para eliminar los problemas de interferencia de las señales de la banda C del 5G.
Pero la FCC no creía que hubiera un problema que resolver. La agencia aceptó la opinión de la industria de la telefonía móvil, que consistía en negar que las nuevas redes 5G supusieran un riesgo para la seguridad de la aviación.
"Una de las cosas que incorporamos a la forma en que funcionan las subastas de espectro es que hay que pagar a varias personas", dijo Blair Levin, que fue jefe de personal de la FCC cuando la agencia implantó por primera vez sus subastas. Levin dijo que el proceso de 5G se manejó de manera diferente: "Las compañías aéreas llegaron y dijeron: 'Tenemos este problema'. Nadie preguntó: '¿Qué necesitáis para solucionar el problema? ¿Necesitan 2.000 millones de dólares? ¿Necesitan 4.000 millones de dólares? ¿Necesitan 6.000 millones de dólares? Ajit se limitó a decir: 'No nos importa; no creemos que sus preocupaciones sean legítimas'".
Pai defiende esa postura. "El personal de la FCC hizo un excelente trabajo analizando los hechos", dijo a ProPublica, "y demostró a todos los comisionados de la FCC que no había ningún argumento creíble para la posible interferencia con los altímetros de la aviación... Ningún trabajo de ingeniería objetivo legítimo encontraría un caso legítimo en esos argumentos". La FCC tenía la última palabra sobre la asignación del espectro. Fin de la discusión.
Pero eso ignoraba un hecho clave: la FAA era la última palabra en materia de seguridad de los aviones, y cada vez estaba más preocupada por el riesgo de los radioaltímetros. Y a diferencia de otras agencias, la FAA tenía una amplia autoridad para ordenar medidas drásticas para evitar cualquier posibilidad de accidente mortal.
La FAA tenía un gran poder, pero no parecía dispuesta a utilizarlo. Para empezar, al igual que más de una agencia bajo el mandato de Trump, sufrió de inestabilidad en la dirección, con un líder interino durante 18 meses. Y la FAA estaba a la defensiva tras los dos accidentes del Boeing 737 MAX en los que murieron un total de 346 personas y que empañaron la reputación de la agencia.
Eso significó que cuando Steve Dickson asumió la presidencia en el verano de 2019, la FAA estaba distraída por el lío de Boeing, según una fuente de la agencia. Y en Dickson, la FAA parecía albergar lo opuesto del temperamental del agresivo y ambicioso Pai. Dickson, que tenía 61 años cuando tomó el timón de la agencia, era un antiguo piloto de combate de la Fuerza Aérea que se había retirado recientemente de una carrera de tres décadas en Delta, primero como piloto y luego como ejecutivo de seguridad de la compañía. (Por el camino también se licenció en Derecho).
Tal vez por su experiencia en el ejército o tal vez sólo por su disposición, Dickson se adhería estrictamente a la cadena de mando. Metódico, cauteloso y mesurado -un alto cargo dijo que nunca le había oído levantar la voz-, Dickson era reacio a dar pasos fuera de los procedimientos oficiales, y esos procedimientos oficiales hacían mucho hincapié en el archivo de documentos. Así que eso es lo que hicieron Dickson y su agencia.
Dickson, por ejemplo, no llamó a Pai para tratar el tema de la 5G. No marchó a la Casa Blanca para dar la alarma. No emitió ningún comunicado de prensa para llamar la atención sobre el problema que se avecinaba. La única expresión oficial de preocupación de la agencia en 2019 fue una carta de dos páginas de un ingeniero de la agencia a un panel del Departamento de Comercio encargado de resolver las disputas gubernamentales sobre el espectro. En ella se instaba a la FCC a retrasar cualquier subasta de la banda C hasta que llegara un estudio técnico que la FAA había financiado y "se hubiera considerado cualquier atenuación de las interferencias." (Dickson declinó hacer comentarios para este artículo).
La pasividad de la FAA fue especialmente llamativa dada la creciente preocupación del sector de la aviación. Un par de informes de grupos de investigación de la aviación intensificaron esas inquietudes. El primero fue un estudio preliminar de laboratorio, realizado por una cooperativa de investigación del gobierno y la industria en la Universidad de Texas A&M. En él se constató que los siete radioaltímetros probados eran susceptibles de sufrir interferencias. También instó a realizar más análisis. El informe se presentó a la FCC a finales de 2019.
Pero la FCC no esperó. El 28 de febrero de 2020, votó para autorizar la venta de la banda C, y programó la subasta para el 8 de diciembre. El informe y la orden de la FCC, de 258 páginas, sólo dedicaron seis párrafos a la seguridad de la aviación, en gran parte de acuerdo con un informe patrocinado por T-Mobile que desestimaba las preocupaciones de la aviación. La FCC sostuvo que sus precauciones, entre las que se incluye dejar un tramo de espectro vacante entre las transmisiones 5G y la frecuencia del altímetro, serían suficientes.
La orden de la FCC dejaba claro de quién era el problema a resolver. "Los equipos bien diseñados no deberían recibir normalmente ninguna interferencia significativa (por no hablar de interferencias perjudiciales) dadas estas circunstancias", decía la orden. "Esperamos que el sector de la aviación (...) tome las medidas adecuadas, si es necesario, para garantizar la protección de dichos dispositivos".
Las empresas de aviación no lo vieron así. Sus preocupaciones aumentaron en octubre de 2020 con la publicación de un informe de 231 páginas de la RTCA, una organización de investigación de la industria de la aviación sin ánimo de lucro conocida originalmente como Comisión Técnica de Radio para la Aeronáutica. En él se constataba que el 5G suponía "un riesgo importante" para los altímetros con "el potencial de tener amplias repercusiones en las operaciones de aviación en Estados Unidos, incluida la posibilidad de fallos catastróficos que provoquen múltiples víctimas mortales". También instaba a la FCC, a la FAA y a las industrias a colaborar para solucionar el problema.
Ocurrió lo contrario. Las industrias de las telecomunicaciones y de la aviación adoptaron puntos de vista diametralmente opuestos de la realidad. Se atacaron mutuamente sus estudios y metodologías. Los defensores de la tecnología inalámbrica declararon que casi otros 40 países ya habían desplegado el 5G en la banda C cerca de los aeropuertos, en condiciones similares a las contempladas en Estados Unidos, sin incidentes. Los aliados de la aviación replicaron que los niveles de potencia y otros límites de las operaciones de 5G cerca de los aeropuertos en el extranjero eran significativamente diferentes. Cada parte acusó a la otra de negarse a compartir los datos técnicos necesarios para evaluar la cuestión.
Las dos partes también veían el riesgo de formas radicalmente diferentes. Desde el punto de vista de la aviación, la industria de la telefonía inalámbrica simplemente no podía entender su cultura de seguridad hipercautelosa, que, dadas las horribles consecuencias de un accidente, exige que se demuestre que cualquier equipo crítico tiene una probabilidad de fallo de no más de uno entre mil millones. "Si existe la posibilidad de un riesgo para la gente que vuela", señala el sitio web "5G and Aviation Safety" de la FAA, "estamos obligados a restringir la actividad de vuelo correspondiente hasta que podamos demostrar que es segura".
Las empresas de aviación estaban cada vez más nerviosas. Sin embargo, la FAA seguía de brazos cruzados. Finalmente, cuando faltaba una semana para la subasta del 5G, en diciembre de 2020, la FAA tomó una especie de medida: Redactó una carta.
Lo que ocurrió a continuación tiene que ver con una diminuta agencia gubernamental de la que poca gente ha oído hablar. Se trata de la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información, situada en el interior del Departamento de Comercio de Estados Unidos. Asesora al presidente en cuestiones de espectro y media en las peleas entre agencias federales. Su trabajo consiste en ayudar a resolver exactamente el tipo de conflicto que se produjo en torno al 5G.
En la administración Trump, sin embargo, la NTIA estaba sumida en la confusión. Un informe de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno determinó que la agencia carecía de un proceso "formalizado" para intervenir en cuestiones relacionadas con el espectro. El último jefe de la agencia confirmado por el Senado había renunciado abruptamente en mayo de 2019. En noviembre de 2020, ya tenía su tercer administrador en funciones, el exprofesor de derecho del Estado de Michigan Adam Candeub.
Candeub tenía un historial como guerrero legal conservador. Había representado a un supremacista blanco para demandar sin éxito a Twitter por prohibirle permanentemente a él y a su organización la entrada a su plataforma. También fue un ferviente defensor de la agresiva agenda 5G de la FCC. Justo antes de incorporarse a la administración Trump, Candeub publicó una columna en Forbes titulada "El presidente de la FCC, Ajit Pai, debe impulsar las subastas de 5G." El artículo elogiaba a Pai por reducir la "intromisión burocrática".
En esas manos estaba la misiva de cuatro páginas de la FAA y el Departamento de Transporte, fechada el 1 de diciembre de 2020, con la petición de que fuera remitida "rápidamente" a la FCC para su publicación. La presentación de dicha carta a través de la NTIA era el protocolo federal adecuado. Pero el paso apenas parecía responder a la gravedad del problema.
Aun así, lo que se pedía en la carta era notable: Instaba a la FCC a retrasar la subasta de la banda C, que en ese momento estaba a sólo una semana de producirse. Comprender "las ramificaciones económicas y de seguridad" del despliegue de la 5G requería una "evaluación exhaustiva de los riesgos y un análisis de las posibles opciones de mitigación", decía la carta. Su tono puede ser burocrático, pero la carta contenía una advertencia dramática: Si el despliegue del 5G avanzaba "sin abordar estos problemas de seguridad", la FAA consideraría la posibilidad de imponer restricciones de vuelo que "reducirían el acceso a los principales aeropuertos de Estados Unidos".
Esta carta nunca llegó al expediente público de la FCC, donde habría reforzado la necesidad de resolver el conflicto. Candeub nunca la envió.
Casi un año después, cuando la noticia de la carta apareció por primera vez en los medios de comunicación, y algunas personas le acusaron de ocultar la carta para ayudar a la agenda de la FCC, Candeub, de vuelta a su antiguo trabajo en Michigan State, negó cualquier motivación política. Los expertos de su agencia, dijo Candeub a los periodistas, habían encontrado "graves fallos" en el informe de la RTCA y, por tanto, desestimaron sus advertencias sobre la seguridad aérea.
En una entrevista con ProPublica, Candeub reconoció haber discutido la carta de la FAA con Pai, quien "no estaba contento" con ella. (Pai dijo que no recordaba si él y Candeub habían hablado o no de la carta). Pero Candeub dijo que había tomado su decisión basándose en una evaluación muy crítica del informe de la RTCA por parte de Charles Cooper, jefe de la oficina de gestión del espectro de la NTIA y funcionario de carrera. Candeub dijo que Cooper pensaba que el informe tenía "graves errores".
Los correos electrónicos entre Candeub y Cooper, obtenidos por ProPublica, revelan una narrativa diferente. En un correo electrónico del 25 de noviembre de 2020, Cooper escribió a Candeub que, "tal y como se había solicitado", él y su personal habían realizado una evaluación inicial, y que ésta indicaba que estaba "de acuerdo" con el enfoque de la RTCA.
- "Ah... así que hay un ahí, ahí", respondió Candeub. "¿Recomiendas, por tanto, que trabajemos con el DOT para una presentación a la FCC?"
- "¡No creo que tengamos otra opción!" respondió Cooper por correo electrónico.
Preguntado por el asunto, Candeub insistió en que Cooper cambió de opinión tras estudiar el asunto durante unos días más. "Al profundizar en el asunto, la conclusión de Charles fue que esto no alcanzaba un nivel de preocupación, por lo que no se envió la carta. ... Ese fue el veredicto final que recibí de él".
Un portavoz de la NTIA, en un comunicado, ofreció una opinión diferente: "No hay constancia de que el personal haya recomendado no enviar la carta de la FAA". (Cooper declinó hacer comentarios.) El comunicado también señalaba que el personal de la NTIA "recomendaba que se validara el estudio de la RTCA y ofrecía un camino a seguir para comprender mejor las cuestiones planteadas. Nuestro trabajo de evaluación de esas cuestiones está en curso".
El 8 de diciembre, la FCC inició la subasta del espectro de la banda C. La agencia anunció unos meses después que la venta había recaudado la cifra récord de 81.100 millones de dólares, aproximadamente el doble de lo que esperaban los observadores del sector.
Verizon compró la mayor participación, por 45.500 millones de dólares, seguida de AT&T, que pagó 23.400 millones. Sus costes para construir la infraestructura 5G, el marketing y el pago a las empresas de satélites para acelerar su salida añadirían decenas de miles de millones más a su cuenta. Eso dejó a las dos compañías, comprensiblemente, decididas a explotar su inversión. "Tenemos una licencia del gobierno estadounidense que dice que podemos proceder", explicó un ejecutivo de una empresa de telefonía móvil. "No buscamos realmente razones por las que no podamos proseguir".
En ese momento, parecía que la FCC se había impuesto en la batalla de las agencias federales. Pai y Larry Kudlow, ex director del Consejo Económico Nacional de Trump, cacarearían cómo habían triunfado sobre las "criaturas del pantano" de Washington en una discusión en el programa de Kudlow en Fox Business meses después de que ambos hubieran dejado el gobierno. Pai insistió en que su agencia había seguido las indicaciones de la ciencia, y los dos hombres denigraron las preocupaciones sobre la seguridad de la aviación. "La FAA se queja de la 5G. Las aerolíneas se quejan del 5G. Nosotros los ignoramos", declaró Kudlow. "De hecho, luchamos contra la FAA. Ganamos".
Cuando la subasta del 5G concluyó a principios de 2021 y el invierno pasó a ser primavera, la FAA parecía el equivalente burocrático de una tortuga que primero se había retraído en su caparazón y luego se había volteado sobre su espalda. Parecía impotente. Después de que se ignorara su carta de última hora para detener la subasta del espectro, la agencia no dijo nada públicamente sobre el asunto durante meses.
El sector de la aviación estaba cada vez más desesperado por la actitud tolerante de la FAA. En el verano de 2021, la agencia dijo a los asistentes a un foro del sector que "todavía estaba reuniendo información" sobre el problema de los radioaltímetros. Los ejecutivos de la aviación rogaron a la agencia que lo hiciera público. "Queríamos que declararan públicamente que hay un gran problema, y que va a causar interrupciones masivas", dijo John Shea, director de asuntos gubernamentales de Helicopter Association International, un grupo comercial. "Dijimos: '¡Tienen que decirlo en voz alta! Esto no puede ser sólo una especulación de la industria'".
Sin embargo, entre bastidores, la realidad empezaba a despuntar en la FAA. Los altos funcionarios, que se habían aferrado a la esperanza de la industria de que, de alguna manera, se pudiera convencer a la FCC de que pospusiera el despliegue de la banda C durante uno o dos años, finalmente habían comprendido que la puesta en marcha se iba a producir. La FAA no podía esperar más si quería seguir sus procesos metódicos y dar a las aerolíneas tiempo para prepararse.
Ahora la agencia se preparaba para desplegar su arma definitiva: las alertas formales de seguridad aérea que allanarían el camino para dejar en tierra a los aviones comerciales. En agosto de 2021, la FAA estaba lista para proceder.
Pero había surgido un nuevo impedimento: la administración Biden. La Casa Blanca desaconsejaba cualquier acción pública, al igual que la FCC, que ahora operaba con un presidente demócrata pero que era tan partidaria de la 5G y de la posición de la industria de las telecomunicaciones al respecto como lo había sido Pai. Aseguraron a la FAA que las agencias y las industrias podrían, de alguna manera, seguir resolviendo el problema en silencio. (Un alto funcionario de la FCC niega que la agencia haya solicitado ningún retraso).
En repetidas ocasiones, la FAA aplazó el envío de sus avisos aeronáuticos. Dickson dijo en privado a su personal que su agencia era como Charlie Brown, con la Casa Blanca y la FCC en el papel de Lucy, que "sigue sacando el balón por debajo de nosotros".
En octubre de 2021, la FAA finalmente comenzó a preparar su primer boletín de aeronavegabilidad, advirtiendo de los "posibles efectos adversos en los radioaltímetros", pero no hasta que sus oponentes burocráticos tuvieron la oportunidad de examinar el texto. El boletín fue revisado línea por línea por funcionarios de la FCC y del Consejo Económico Nacional de la Casa Blanca, según un empleado de la FAA involucrado en el asunto. La Casa Blanca "quería que el problema no pareciera tan grave como era", dijo el funcionario de la FAA. "Y querían asegurarse de que se redactara de tal manera que la tecnología inalámbrica no fuera vista como el villano". (El alto funcionario de la FCC dijo que su agencia proporciona "rutinariamente" información "técnica" en los boletines. La agencia matriz de la FAA, el DOT, dijo que apoyaba un "enfoque de colaboración" para "minimizar cualquier alteración para el público que viaja", pero que la FAA tomaba la decisión final sobre el contenido de sus boletines. En palabras del DOT, "parte del fracaso del proceso durante la última administración fue el resultado de subastar el espectro sin la colaboración necesaria entre las partes interesadas y las agencias para garantizar la seguridad de los viajeros y minimizar las interrupciones para ellos, a pesar de las constantes y claras peticiones del DOT y la FAA en este sentido. Por el contrario, esta Administración quería asegurarse de que los organismos gubernamentales con conocimientos técnicos estuvieran todos en la mesa y colaboraran").
Emitido el 2 de noviembre de 2021, el boletín alertaba a los fabricantes de equipos, a las compañías aéreas y a los pilotos de la posibilidad de "lecturas erróneas de los altímetros y de la pérdida de su funcionalidad". Esto, según el boletín, podría resultar en "la pérdida funcional" de los sistemas de seguridad. Añadía que la FAA estaba evaluando si se justificaban posibles límites a las operaciones de vuelo.
Esa amenaza modificó instantáneamente el enfrentamiento. "Esto ha provocado una reacción", dijo un ejecutivo de la industria de la telefonía móvil. "Fue la primera vez que dijeron a las aerolíneas: 'Cuando estos tipos lo pongan en funcionamiento el 5 de diciembre, vamos a dejar en tierra sus aviones'". El ejecutivo añadió: "De repente, teníamos que abordar un problema de dos años en 30 días".
Dos días después de que se publicara el boletín de aeronavegabilidad de la FAA, Verizon y AT&T acordaron un retraso de un mes, retrasando la fecha de inicio de la 5G al 5 de enero de 2022. Con las amenazas de cierre de la aviación ahora oficialmente en juego, nadie quería ser culpado de arruinar los viajes de vacaciones.
Ahora, la cuestión se centra en la amplitud y duración de las restricciones al despliegue del 5G. Las empresas de telecomunicaciones, respaldadas por la Casa Blanca y la FCC, querían que fueran limitadas y temporales. La FAA y los intereses de la aviación querían algo mucho más amplio y permanente.
El regateo comenzó en serio. Verizon y AT&T ya habían ofrecido reducir modestamente la potencia de algunos transmisores 5G cerca de las pistas durante seis meses. Las empresas de aviación lo rechazaron por considerarlo "inadecuado y demasiado limitado". Propusieron una amplia franja alrededor de los aeropuertos donde las torres no se activarían nunca, así como otros límites. De ninguna manera, replicó la FCC. Eso haría que el espectro de la banda C de las telecomunicaciones fuera "comercialmente inviable". ... Efectivamente, dejaría de ser 5G". Los funcionarios de la FCC consideraron que la industria de las telecomunicaciones estaba siendo falsamente presentada como un villano.
Pero el impulso se había vuelto a favor de las fuerzas de la aviación. El mero espectro de las catástrofes aéreas mortales era un mensaje potente. Las compañías de telefonía móvil estaban siendo machacadas por la prensa, con noticias que advertían de que el 5G podría provocar accidentes aéreos.
Las negociaciones se intensificaron. A finales de diciembre de 2021, el secretario de Transporte, Pete Buttigieg, intervino y habló con los directores generales de Verizon y AT&T. Buttigieg anunció una tregua el 3 de enero. Las compañías de telefonía móvil acordaron otro retraso de dos semanas y establecer zonas temporales modestas libres de 5G alrededor de 50 aeropuertos durante seis meses. Y proporcionarían a la FAA todos los detalles sobre los emplazamientos de sus torres.
Pero casi tan rápido como se anunció, el acuerdo se vino abajo. Las pruebas de los altímetros dejaron claro que las zonas de amortiguación previstas no eran lo suficientemente grandes como para resolver los temores de interferencia de la FAA.
La agencia, antaño indolente, lanzó ahora una lluvia de avisos de seguridad, exponiendo los detalles de cómo se vería afectado cada aeropuerto. Miles de aviones tendrían que ser prohibidos de aterrizar en condiciones de baja visibilidad en los aeropuertos donde el 5G estuviera presente. Algunos grandes aviones de larga distancia no podrían volar a aeropuertos con 5G. Un aviso de la FAA advertía de que las interferencias en la banda C podrían impedir que los sistemas de frenado de algunos Boeing 787 se activaran durante los aterrizajes, haciendo que los aviones se salieran de las pistas a toda velocidad.
Buttigieg y Dickson, de la FAA, volvieron a dirigirse a los directores generales de Verizon y AT&T para exigirles más concesiones. El 18 de enero, las empresas capitularon, aunque AT&T se quejó amargamente de que la FAA y el sector de la aviación "no habían aprovechado los dos años que han tenido para planificar responsablemente este despliegue".
Cuando Verizon y AT&T finalmente activaron sus redes al día siguiente, las restricciones ampliadas (una zona de amortiguación de 3 millas alrededor de 87 aeropuertos) dejaron a oscuras más de 600 de sus torres 5G, alrededor del 10% de su servicio previsto para el primer día.
El caos de última hora provocó una oleada de cancelaciones de vuelos. Pero las disposiciones, y las pruebas continuas de los radioaltímetros, permitieron que cerca del 90% de los aviones operaran con normalidad en pocos días. Una llamativa excepción fueron unos mil aviones regionales Embraer, utilizados por JetBlue, American, Delta y otras aerolíneas. Equipados con altímetros especialmente susceptibles a las interferencias, siguen teniendo restringido el aterrizaje en condiciones meteorológicas adversas en muchas ciudades con torres de banda C.
Los antiguos adversarios empezaron finalmente a colaborar. La FAA generó cierta confianza con Verizon y AT&T al permitirles activar suficientes torres para mostrar su servicio 5G en la Super Bowl del 13 de febrero, a pesar de que el estadio se encuentra situado en la zona de aproximación de aterrizaje al aeropuerto internacional de Los Ángeles. Con el paso de las semanas, ambas partes hicieron más concesiones, reduciendo el tamaño de las zonas de amortiguación y aumentando el número total de aeropuertos "protegidos" a 114.
La mayoría de los participantes en el proceso 5G afirman que la cortesía y la cooperación han aumentado entre todas las partes. AT&T dijo a ProPublica en un comunicado que "sigue cooperando y colaborando con la FAA, la FCC y otras partes interesadas para ayudar a facilitar las evaluaciones técnicas de la FAA y la autorización de los equipos de aviación. Nos sentimos alentados por los significativos progresos que la FAA ha realizado hasta ahora, y esperamos que esos progresos continúen en el futuro." Verizon también se mostró "alentada" por la "colaboración y el ritmo" entre las empresas y los organismos, y añadió: "Confiamos plenamente en que el reducido y decreciente número de cuestiones pendientes se resolverá más pronto que tarde, sin que ello tenga un impacto significativo en las operaciones de las aerolíneas o en la disponibilidad del 5G en los aeropuertos."
A pesar de todas las expresiones de optimismo, los problemas aún no están resueltos y se avecina una fecha límite: Verizon y AT&T no se han comprometido a ampliar sus restricciones "voluntarias" más allá del 5 de julio. Y puede que esta no sea la última batalla de este tipo: En diciembre de 2023, T-Mobile y otras compañías de telefonía móvil tendrán libertad para activar un nuevo tramo de la banda C, aún más cercano a la frecuencia del altímetro. En ese momento, el 5G estará operando cerca de cientos de aeropuertos adicionales.
Ante esta incertidumbre, las empresas de aviación se apresuran a desarrollar la única solución prometedora a corto plazo: filtros diseñados para filtrar las interferencias electrónicas de los radioaltímetros con peor rendimiento. Pero muchos altímetros no pueden equiparse con filtros y la invención y el despliegue de nuevos altímetros para un mundo 5G llevará años. Mientras tanto, la industria sigue agitando para que alguien pague por todo ello.
En los últimos meses, el centro de la actividad en la saga del 5G ha sido la FAA, que ahora está dirigida por un jefe interino. (Dickson anunció su dimisión en febrero, diciendo que era "hora de volver a casa"; se fue en marzo).
La FCC, más al margen en esta fase del proceso, ha hablado de medidas como la mejora de sus procesos con la NTIA, mientras sigue insistiendo en que las afirmaciones sobre el riesgo de la 5G son patrañas. AT&T se hizo eco de esta opinión, afirmando que "la física no ha cambiado", en una segunda declaración que envió a ProPublica a finales de mayo. La esperanza de la empresa, en esta declaración, empezaba a sonar como si se pronunciara con los dientes apretados. AT&T sigue "trabajando en colaboración con la FAA y el sector de la aviación", dijo, al tiempo que señaló que "no hemos asumido ningún compromiso adicional más allá del 5 de julio, pero estamos en conversaciones con la FAA y la aviación sobre un enfoque de despliegue por fases que proporcionará al sector de la aviación algún tiempo adicional para completar las actualizaciones de los equipos sin paralizar nuestro despliegue de la banda C".
En la FAA, parecía un paso adelante, un paso atrás a medida que se acercaba la fecha límite del 5 de julio. El 4 de mayo, la agencia convocó una reunión presencial de 40 "partes interesadas" invitadas de las industrias de las comunicaciones inalámbricas y de la aviación -pero sin responsables de la FCC- con el objetivo de forjar un camino para la continuidad de la paz. Los responsables de la agencia revisaron la "rápida evolución" en la flexibilización de los límites de las compañías de telefonía móvil en torno a los aeropuertos. Y presionaron a los responsables de la aviación para que elaboren un calendario firme para equipar a toda la flota comercial estadounidense con filtros y nuevos altímetros, en definitiva, un día en el que el 5G pueda finalmente no tener restricciones.
Pero apenas dos semanas después, el 19 de mayo, la reunión de seguimiento con la FAA sonó bastante menos alentadora. Una empresa que prepara filtros para altímetros pidió tiempo, diciendo que necesitaba hasta finales de 2023. Eso no es suficiente, respondió el jefe en funciones de la FAA. Les dijo que tiene que ser para finales de este año.
Al parecer, los esfuerzos para llegar a un acuerdo han aumentado, pero también la "acidez", como dijo un funcionario de la FAA. "Las compañías de las comunicaciones inalámbricas han dejado muy claro que no van a aceptar una situación de duración indefinida", dijo. "Parecen dispuestas a pasar del 5 de julio, siempre y cuando sepan hasta dónde. Pero están dejando claro que su paciencia no es infinita".
Doris Burke contribuyó en la investigación.
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