por Charlotte KRINKE, 26 de julio de 2022
En el mundo occidental, la organización de pseudoconsultas públicas previas a la toma de decisiones parece convertirse cada vez más en el modo normal de actuación pública y de gestión de la aceptación social. El campo de los transgénicos no es una excepción. En la Unión Europea (UE) acaba de finalizar una consulta pública sobre la legislación aplicable a determinados transgénicos. Pero las preguntas formuladas son criticadas por ser parciales. Fuera de la UE, varios Estados que han adoptado recientemente normas más flexibles para los nuevos transgénicos han organizado previamente consultas públicas... sin tener en cuenta los resultados de la consulta.
Canadá [1], Estados Unidos [2] y el Reino Unido [3] han flexibilizado recientemente las normas relativas a los nuevos transgénicos. Todas estas reformas fueron precedidas por consultas públicas durante varias semanas, abiertas a todas las partes interesadas. ¿Qué tienen en común? Los resultados de las consultas públicas no se tuvieron en cuenta. Los textos finalmente adoptados iban incluso en contra de los comentarios y temores expresados por la mayoría. En el Reino Unido, por ejemplo, la consulta pública organizada antes de la adopción de normas menos restrictivas para los ensayos de campo de nuevos transgénicos demostró que, entre los participantes, el 88% de los particulares e incluso el 64% de las empresas querían que estos transgénicos estuvieran sujetos a las mismas normas que los demás transgénicos [4]. En Estados Unidos, el propio Departamento de Agricultura admite que la mayoría de los 6.150 comentarios realizados durante la consulta pública que organizó entre el 6 de junio y el 6 de agosto de 2019 expresaron una oposición generalizada a los productos transgénicos y que, de los comentarios que abordaban específicamente los cambios normativos propuestos, solo 25 expresaban "cierto" apoyo [5].
Una herramienta de la "Nueva Gestión Pública"
Las consultas públicas se presentan a menudo como un medio de responder a una demanda legítima de los ciudadanos de poder participar activamente en el proceso de toma de decisiones y de reforzar la confianza de los ciudadanos en su gobierno. Pero estos nobles objetivos ocultan el origen teórico de las consultas públicas y, por tanto, sus limitaciones.
La participación ciudadana en la toma de decisiones medioambientales es un principio consagrado en la Declaración de Río de 1992 (principio 10). En cuanto a la Convención de Aarhus de 1998, exige a sus Partes que promuevan "la participación efectiva del público en una fase adecuada -y mientras las opciones estén abiertas- durante la elaboración por parte de las autoridades públicas de reglamentos y otras normas jurídicamente vinculantes de aplicación general que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente" [6] [7].
Sin embargo, más allá de las cuestiones medioambientales, las consultas públicas tienden a convertirse en un modo normal de actuación pública en los Estados occidentales como parte del proceso de toma de decisiones. El origen de esta evolución se encuentra en la doctrina de la Nueva Gestión Pública. Inspirada en el neoliberalismo. La Nueva Gestión Pública consiste en extender a la administración pública las reglas y métodos de la empresa privada en nombre de la eficacia y la eficiencia [8]. En los últimos cuarenta años, los principios de la Nueva Gestión Pública se han introducido gradualmente en la administración pública. Esto puede verse, por ejemplo, en la proliferación de agencias (la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria para la Unión Europea, entre otras), pero también en la adopción de programas de "mejor regulación", a partir de los años 80, con el objetivo de simplificar la normativa y generar ahorros de tiempo y costes al reducir la carga regulatoria. Entre los instrumentos de mejora de la regulación se encuentran las evaluaciones de impacto previas a la adopción de nuevas normas y las consultas públicas.
La Comisión Europea, que adoptó el enfoque de la Nueva Gestión Pública en la década de 2000, establece claramente el vínculo entre una mejor regulación y la consulta pública. En 2002, su Comunicación sobre la mejora de la legislación fue el primer paso hacia la "simplificación" de la legislación de la UE. Introdujo la obligación de realizar evaluaciones de impacto y consultar a las partes interesadas para cualquier nueva iniciativa legislativa propuesta por la Comisión [9].
Según la doctrina de la Nueva Gestión Pública, el Estado debe, para resolver un determinado problema, dejar de confiar únicamente en su propia administración y apoyarse más en los organismos públicos, los agentes económicos, las asociaciones y los ciudadanos considerados como consumidores. Las consultas públicas reflejan perfectamente esta idea. La norma adoptada al final del procedimiento reflejará así las preocupaciones y los valores de estas diferentes "partes interesadas". Una norma que se acerque lo más posible a los intereses de estas partes, siguiendo un enfoque orientado al cliente, es una garantía de su eficacia.
Objetivos ya fijados, participación ilusoria
No obstante, es evidente que el objetivo último de reducción de la carga reglamentaria de la simplificación, así como el imperativo de la competitividad, hacen que haya que dar prioridad a ciertas preocupaciones o valores sobre otros. En otras palabras, y de forma más prosaica, puesto que se trata efectivamente de un enfoque clientelar, algunos clientes tienen más peso que otros.
En el caso de los transgénicos, reducir la carga regulatoria es sinónimo de normas menos restrictivas, o incluso de desregulación. Este objetivo a veces se declara explícitamente antes de la consulta pública que precede a la adopción de nuevas normas. Este es el caso de Estados Unidos, donde una orden ejecutiva presidencial dio instrucciones al Departamento de Agricultura para que desarrollara nuevas regulaciones con el fin de "evitar cargas regulatorias indebidas". De este modo, se excluye de entrada el deseo de mantener o incluso reforzar la normativa existente.
A veces, el objetivo desregulador es más implícito y adopta la forma de un sesgo en la manera de presentar los objetivos y el contexto de la consulta y de formular las preguntas. En el Reino Unido, por ejemplo, la consulta pública celebrada en enero de 2021 antes de la adopción de normas que relajan las condiciones para los ensayos de campo de nuevos transgénicos fue introducida por un texto sesgado. Así, tras presentar la "edición de genes" como una forma de "producir alimentos sanos y abundantes al tiempo que se reduce el impacto medioambiental de una población mundial creciente", se explica que "la edición de genes [...] podría perfeccionar y acelerar el proceso de selección natural para mejorar el medio ambiente en Inglaterra y ayudarnos a cumplir los objetivos climáticos y de biodiversidad" [10]. La consulta se presenta entonces como una propuesta de que "los organismos producidos por la edición de genes u otras tecnologías genéticas no deben ser regulados como transgénicos cuando podrían haber sido producidos por métodos tradicionales de cultivo". Una posición que, según se afirma, "sigue a la ciencia, que dice que la seguridad de un organismo depende de sus características y de su uso y no de cómo se ha producido"... Estas afirmaciones no se apoyan en ningún dato empírico. Desde el principio, se induce al ciudadano a aceptar estas afirmaciones llamadas "científicas".
En la Unión Europea, son estos mismos prejuicios y el carácter tendencioso de las preguntas los que llevaron a la Coordinadora Europea Vía Campesina (CEVC) a negarse a participar en la consulta pública sobre la "Legislación aplicable a las plantas producidas mediante determinadas nuevas técnicas genómicas" [11] organizada por la Comisión Europea del 29 de abril al 22 de julio de 2022. En una carta abierta al ejecutivo europeo, la ECVC, que representa a 31 organizaciones de pequeños y medianos agricultores y campesinos europeos, denunció una "consulta (que) no permite la posibilidad de rechazar el abandono del actual reglamento sobre los transgénicos" y "en la que se hace imposible la expresión de opiniones divergentes" [12]. Hay que tener en cuenta que en septiembre de 2021, la Comisión Europea lanzó una primera consulta sobre una evaluación de impacto inicial sobre determinados nuevos transgénicos (procedentes de la mutagénesis dirigida y la cisgénesis). La mayoría de los más de 70.000 encuestados, el 96,20% de los cuales eran ciudadanos [13], expresaron su oposición a la desregulación de los transgénicos [14]...
Por supuesto, los resultados de las consultas públicas no son vinculantes para el ejecutivo. Y cuando la consulta precede al examen de una propuesta legislativa, es muy normal porque no puede competir con el proceso legislativo propiamente dicho. Pero cuando la mayoría de las preocupaciones y comentarios expresados se ignoran, es inevitable que los ciudadanos y otras partes interesadas cuestionen el significado de la consulta pública y el valor de participar en ella. ¿Ya están las cartas sobre la mesa? ¿Sirve nuestra participación como garantía democrática para las normas que satisfacen más los intereses privados que el interés general? ¿Es la consulta un medio para evaluar la resistencia a un proyecto concreto? En una comunicación de 2021, la Comisión Europea presentó la consulta pública como un medio para reforzar la confianza de los ciudadanos en ella [15]. Pero la confianza se gana y nunca se adquiere definitivamente.
Invertir el significado de las palabras...
A principios de la década de 2000, en Europa, la presión social ejercida por las movilizaciones ciudadanas y los debates públicos condujo a la primera moratoria de facto sobre los transgénicos. Hoy en día, las consultas públicas sistematizadas, al estilo de la Nueva Gestión Pública, son una etapa puramente formal en un proceso de toma de decisiones. La indiferencia hacia la opinión de los ciudadanos se manifiesta en la forma que adopta la consulta pública: obstáculos a una amplia participación de la población [16], consultas acompañadas de una narración introductoria basada en información infundada o incluso deliberadamente errónea y orientada hacia la respuesta deseada (como en el Reino Unido), pseudoconsultas basadas en preguntas de opción múltiple (MCQ) que impiden cualquier forma de debate y limitan al público consultado a las opciones correspondientes a la aplicación de una decisión ya tomada y, además, a menudo contraria a la opinión expresada por la mayoría del público. Estas pseudoconsultas se parecen más a la recogida de datos semánticos destinados a alimentar algoritmos de ingeniería social (fabricación de elementos lingüísticos) que a las consultas.
[1] Inf'OGM, « Canada – Nouveaux OGM : ni transparence, ni évaluation », Charlotte KRINKE, 23 juin 2022
[2] Inf'OGM, « ÉTATS-UNIS – OGM : Le gouvernement assouplit sa législation », Christophe NOISETTE, 24 juin 2019
[3] Inf'OGM, « Essais en champ des OGM non transgéniques version Brexit », Charlotte KRINKE, 16 mars 2022
[4] Department for environment and rural affairs, Summary of responses to a consultation on the regulation of genetic technologies, 29 septembre 2021.
[5] Department of Agriculture, Movement of Certain Genetically Engineered Organisms Final rule, Federal Register, Vol. 85, No. 96 / Monday, May 18, 2020 / Rules and Regulations.
[6] Article 8 de la Convention d’Aarhus.
[7] Inf'OGM, « UE – Vers plus de transparence et de participation du public », Charlotte KRINKE, 19 juillet 2022
[8] David Giauque, New Public Management and Organizational Regulation : The Liberal Bureaucracy, International Review of Administrative Sciences, Décembre 2003.
[9] Communication de la Commission, « Gouvernance européenne : Mieux légiférer », 6 juin 2002, COM(2002)275 final.
[10] Department for Environment, Food & Rural Affairs, « The regulation of genetic technologies : A public consultation on the regulation of genetic technologies », Janvier 2021.
[11] Commission européenne, « Législation applicable aux végétaux produits à l’aide de certaines nouvelles techniques génomiques, Consultation publique ».
[12] Coordination Européenne Via Campesina, Lettre ouverte : ECVC refuse de répondre à la consultation biaisée de la Commission européenne sur les nouvelles techniques génomiques, 9 juin 2022.
[13] Commission européenne, Législation applicable aux végétaux produits à l’aide de certaines nouvelles techniques génomiques, Donnez votre avis.
[14] Inf'OGM, « Nouveaux OGM : la Commission européenne en mal de soutien », Eric MEUNIER, 2 novembre 2021
[15] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, « Une meilleure réglementation : unir nos forces pour améliorer la législation », 29 avril 2021, COM(2021) 219 final.
[16] En Canadá, ha habido obstáculos para una amplia participación pública. Health Canada anunció su consulta a través de una lista de correo electrónico a la que podían suscribirse particulares y organizaciones si deseaban seguir todas las consultas organizadas por Health Canada. Entonces se publicó el aviso de consulta en línea, pero los documentos de consulta no se publicaron en línea y el público tuvo que enviar un correo electrónico para obtenerlos. Se trata de dos documentos complejos para personas no familiarizadas con los términos y la normativa. Para participar en la consulta, se invitó al público a enviar un correo electrónico al Ministerio. No había ningún cuestionario en línea. Health Canada recibió 67 respuestas de organizaciones, asociaciones y empresas y más de 4.500 comentarios de particulares.
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